Vom Irrsinn des sog. Gute-Kita-Gesetzes

Warum er sich nicht wiederholen darf, erklärt Matthias Seestern-Pauly, Bundestagsabgeordneter der FDP, in seinem Gastbeitrag für wamiki.

Wie würden Sie entscheiden?

Es schien so, als wären wir in der öffentlichen Anhörung des Familienausschusses zum sogenannten „Gute-Kita-Gesetz“ nach mehreren Stunden intensiver Befragung der zehn Sachverständigen auf die Zielgerade eingebogen, als es noch einmal spannend wurde.

Die letzte Fragerunde hatte begonnen, da hoben sich sämtliche Blicke und ruhten auf der Phalanx der Sachverständigen, die gemäß der Größe der Bundestagsfraktionen von diesen benannt worden waren, in der Mitte des Ausschussrundes.

Die Frage an alle zehn Experten lautete:

„…Würden Sie in Abwägung aller Argumente, die jetzt auf dem Tisch liegen, uns nahelegen, uns zu enthalten, mit Nein oder mit Ja zu stimmen?“

Was dann folgte, hätte ein Wendepunkt sein können, sogar sein müssen: Neun der zehn geladenen Sachverständigen bekannten in kurzer Folge, dem vorliegenden Gesetzentwurf nicht zustimmen zu können. Nicht eine positive Stimme fand sich, die dem Gesetzentwurf – abgesehen von dem grundsätzlichen Ziel, die Kita-Qualität verbessern zu wollen – etwas abgewinnen konnte.

Neun Mal ‚Ich würde dem vorliegenden Entwurf nicht zustimmen ‘ – bei einer Enthaltung, da die zehnte Sachverständige von ihrem Verband kein Votum mit auf den Weg bekommen hatte.

Wenn man sich vor Augen führt, dass auch die von Union und SPD benannten Sachverständigen den Gesetzentwurf nicht zustimmungsfähig fanden, stellt sich die Frage: Was war passiert?

Dass wir als Freie Demokraten berechtige Kritik üben, auf Problemstellen hinweisen und auf Verbesserungen hinwirken, ist verständlich. Die engmaschige Kontrolle der Regierung und ihrer Arbeit ist Kernaufgabe guter Oppositionsarbeit. Dass jedoch auch Vertreter von Zivilgesellschaft, Stiftungen und Sozialverbänden ein Gesetz so eindeutig ablehnen, wie das sogenannte „Gute-Kita-Gesetz“, würde normalerweise nur eines bedeuten: zurück ans Reißbrett!

Doch es geschah nichts. Nicht eine der grundlegenden Problemstellen und nicht einer der Kritikpunkte wurde im Nachhinein der öffentlichen Anhörung – wie normalerweise parlamentarischer Usus – durch Änderungsanträge der Regierungskoalition zumindest in Ansätzen korrigiert.

Was, also, war passiert?

Den Beratungen war ein jahrelanger, gemeinsamer Prozess der Abstimmung zwischen Bund und Ländern vorausgegangen. Jedoch muss festgestellt werden, dass das von Ministerin Giffey vorgelegte Gesetz deutlich von den beschlossenen Eckpunkten der Jugend- und Familienministerkonferenz (JFMK 2017) abweicht.

Das ursprüngliche Ziel der JFMK war es, dass der Bund sich verlässlich an den Kosten für den Ausbau der Kita-Qualität beteiligt. Die Bedingung im Gegenzug: Die Finanzmittel müssen zielgerichtet, wie vereinbart, von den Ländern eingesetzt werden.

An diesem Punkt begann der Prozess in den Händen von Familienministern Giffey an drei Stellen zu zerfasern und vom Vereinbarten abzuweichen:

• verlässliche Finanzierungsbeteiligung des
Bundes (über 2022 hinaus),

• klare Vereinbarungen mit den Ländern über
den Einsatz der Mittel,

• anschließende Kontrolle der Mittelverwendung durch bundesweit vergleichbare Qualitäts­standards.

Dieser Dreiklang aus verlässlicher finanzieller Unterstützung des Bundes im Gegenzug für überprüfbare Investitionen der Länder in vorher festgelegte Qualitätsfelder sollte die Basis für dauerhafte und zielgerichtete Verbesserungen der Kita-Qualität sein.

Es kam anders.

Es kam das sogenannte „Gute-Kita-Gesetz“

Wer verstehen will, wie sich der anfänglich vielversprechende Fahrplan der JFMK zum „Gute-Kita-Gesetz“ verpuppte, der braucht nur diese drei Punkte beleuchten. Doch der Reihe nach.

Bildung ist grundsätzlich Ländersache. Das bedeutet zum einen, dass die Länder alleine über die Ausgestaltung der Bildungspolitik entscheiden; es bedeutet aber auch, dass der Bund nur unter strengen Auflagen Geld an die Länder für die Bildung überweisen darf.

Im Falle des sogenannten „Gute-Kita-Gesetzes“ ist „überweisen“ jedoch nur eine Umschreibung. Hier überlässt der Bund den Ländern einen größeren Teil der Einnahmen aus der Umsatzsteuer. So erhalten die Länder ein Teil des Geldes, das dem Bund zugestanden hätte.

Eine solche Umschichtung der Umsatzsteuer darf aber nicht per se an Investitionen in die Bildung geknüpft sein: Daher will der Bund mit jedem Bundesland einen separaten Vertrag über die Verwendung der zusätzlichen Mittel schließen. Aber diese Verträge sind wenig mehr, als Feigenblätter. Denn wenn die Länder sich sodann nicht an die Absprachen der Verträge halten, gibt es keinerlei Sanktionsmöglichkeiten des Bundes. Denn die Mittel aus der Umsatzsteuer dürfen eben nicht zweckgebunden sein. Versuchte der Bund über Sanktionen eine bestimmte Verwendung des Umsatzsteuereinkommens der Länder zu erzwingen, so wären dies „goldene Zügel“, mit denen der Bund die Länder an die Kandare nähme. Und das wäre grundgesetzwidrig.

Um der (ungebundenen) Umsatzsteuerumlage dennoch den Anstrich der Seriosität zu verleihen, sollen also nach dem Willen der Bundesregierung Verträge zwischen Bund und Ländern die Kriterien der Mittelverwendung festlegen. Und zwar ohne jedwede Sanktionsmöglichkeit des Bundes. Grundlage für die Kriterien der Mittelverwendung in den Bund-Länder-Verträgen sind die Handlungsfelder, der „Instrumentenkasten“, des Bundesgesetzes. In diese Handlungsfelder zur Qualitätsverbesserung sollen die Länder das zusätzliche Geld des Bundes investieren.

Und hier findet sich deutlich die Handschrift von Frau Giffey wieder; leider, muss man sagen.

Warum?

Erstens: Frau Giffey hat sich in den Verhandlungen mit den Ländern über die Ausgestaltung der Handlungsfelder, in die die Länder die zusätzlichen Bundesmittel investieren können, ein Trojanisches Pferd in ihren Gesetzentwurf schreiben lassen: die pauschale Beitragsfreiheit.

Vorneweg: Eine soziale Staffelung der Beiträge ist ausdrücklich zu begrüßen und zwar nicht nur für Eltern im Sozialbezug, sondern insbesondere auch für Alleinerziehende und Eltern, für die der Kitabeitrag trotz Berufstätigkeit eine große Belastung darstellt. Kurz: Der Kitabesuch darf nicht am Geldbeutel der Eltern scheitern.

Dass die Länder auf die Beitragsbefreiung für alle als Teil des Instrumentenkastens drängten, ist vor dem Hintergrund teurer Wahlkampfversprechen grundsätzlich nachzuvollziehen, wenngleich man auch diese Intention kritisch hinterfragen muss. Festzustellen ist, dass die Länder sich am Ende durchgesetzt haben. Mehr Geld vom Bund, ohne Auflagen, aber mit dem Feigenblatt der pauschalen Beitragsfreiheit als Teil der Handlungsfelder ist für sie ein Geschenk.

Dieses Ländergeschenk ist aber eben auch schlechte Bundespolitik. Denn wenn es einen verlässlichen finanziellen Ausgleich des Bundes in Milliardenhöhe geben soll, dann muss die Bundesebene auch ein berechtigtes Interesse daran haben, dass die Finanzmittel nachvollziehbar in den dringend benötigten, tatsächlichen Qualitätsausbau fließen – und nicht, wie nun geschehen, ein Großteil der Mittel in der Refinanzierung von Wahlgeschenken versickert.

Denn angesichts des eklatanten Nachholbedarfs bei verbesserten Rahmenbedingungen für Fachkräfte, dem Betreuungsschlüssel, der Sprachförderung, der Entlastung der Kita-Leitungen und des baulichen Investitionsbedarfs für ein gutes Betreuungs- und Arbeitsumfeld in den Kitas ist eine pauschale Beitragsfreiheit zum jetzigen Zeitpunkt kontraproduktiv.

So sollen beispielsweise nach dem Willen der Rot-Schwarzen Landesregierung in Niedersachsen über 80 Prozent der vom Bund für den Qualitätsausbau vorgesehenen Finanzmittel in die Refinanzierung der pauschalen Beitragsfreiheit fließen. Dementsprechend niedrig sind die noch übrigbleibenden Mittel für tatsächliche Qualitätsinvestitionen.

Doch damit nicht genug. Durch dieses Vorgehen geraten die Kommunen sogar doppelt finanziell unter Druck: Denn die Ausgleichzahlungen der Länder reichen oftmals nicht aus, um die durch die pauschale Beitragsfreiheit gerissenen Haushaltslöcher zu stopfen. Eine Kommune, der die Elternbeiträge wegbrechen, fehlt das Geld an allen anderen Ecken und Enden. Die Folge: Die Kommunen müssen zusätzlich eigene Mittel für die Finanzierung der pauschalen Beitragsfreiheit aufwenden, die dann für bessere Rahmenbedingungen in der Bildung vor Ort fehlen.

Und was geschieht erst, wenn die Bundesmittel ab 2023 wieder wegfallen sollten? Kürzen die Länder dann ihre Ausgaben oder führen sie die Elternbeiträge wieder ein?

Zweitens: Selbst die Bundesländer, die die Mittel des Kita-Gesetzes nicht für die pauschale Beitragsfreiheit ausgeben, haben keinen verlässlichen Anreiz, keine Planungssicherheit, um in die wertvollste aller Qualitätsmerkmale zu investieren: gut ausgebildete und bezahlte Fachkräfte. Denn Personalkosten sind Langzeitverpflichtungen. Aber wer investiert in mehr Fachkräfte, wenn nur Geld für die nächsten vier Jahre zur Verfügung steht? Kaum jemand.

Drittens: Selbst die Möglichkeit, in den Bund-Länder-Verträgen zumindest wirkungsvolle Kontrollmechanismen über den Fortschritt bei der Qualitätsentwicklung zu vereinbaren, ist verbaut. Ministerin Giffey hat sich eine Frist bis zum 1. August 2019 gesetzt. Bis dahin müssen mit allen 16 Ländern entsprechende Verträge geschlossen sein. Geschieht dies nicht, können selbst diese Feigenblätter der Kontrolle nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Länder im Einsatz der zusätzlichen Mittel ungebunden sind. Das ist ein gehöriges Pfund, mit dem die Länder in den Vertragsverhandlungen wuchern können.

An dieser Stelle noch einmal zur Erinnerung: Der Dreiklang aus verlässlicher finanzieller Unterstützung des Bundes im Gegenzug für überprüfbare Investitionen der Länder in vorher festgelegte Qualitätsfelder sollte die Basis für dauerhafte und zielgerichtete Verbesserungen der Kita-Qualität sein.

Dies umzusetzen und in einem Konsens zu vereinen, hat Bundesministerin Giffey nicht geschafft.

Was am Ende bleibt ist das Bild einer Ministerin, die ihr Gesicht wahren musste. Dass die Union dem Gesetzentwurf zustimmte, war einzig und allein dem Koalitionsfrieden geschuldet – um die Qualität der Kitas ging es längst nicht mehr. Das wurde von Seiten der Union nicht nur in den Plenardebatten deutlich. Da hilft es auch nicht, wenn der Gesetzentwurf in einer hübschen, wohligen Verpackung steckt („Gute-Kita-Gesetz“), in der Hoffnung, dass die Öffentlichkeit denkt, alles sei Gold, was glänzt. Mitnichten.

Denn das Gesetz heißt offiziell Kita-Qualitäts- und Teilhabeverbesserungsgesetz. Das ist zwar kein wohliger Name, aber er macht unmissverständlich klar, worum es eigentlich gehen sollte: Qualitäts- und Teilhabeverbesserungen. Nicht pauschale Beitragsfreiheit im ersten Schritt. Nicht Gelder ohne Vorgaben und mit der Gießkanne für die Länder.

Wie also hätte ein gutes Kita-Qualitäts- und Teilhabeverbesserungsgesetz ausgesehen?

Die pauschale Beitragsfreiheit wäre nicht Bestandteil. Wohlgemerkt: die pauschale Beitragsfreiheit. Denn wenn die Beiträge zu einem Hindernis werden, die Kinderbetreuung überhaupt in Anspruch zu nehmen, ist die Befreiung von Beiträgen in diesen Fällen tatsächlich auch eine Qualitätsverbesserung. Ein wirklich gutes Kita-Gesetz hätte den Einsatz von Bundesmitteln also auf die Gegenfinanzierung einer fairen Sozialstaffel bei den Beiträgen beschränkt – im Interesse der Eltern und Kommunen.

Auch die Kontrolle der Mittelverwendung durch die Länder hätte mit einer wissenschaftlich fundierten Ausgestaltung der Handlungsfelder sichergestellt werden können: Wenn zum Beispiel klare, wissenschaftlich fundierte Zielkorridore für den Fachkraft-Kind-Schlüssel vorgegeben wären, dann ließen sich die Fortschritte in den Ländern auch tatsächlich und objektiv bewerten. Zum Vergleich: Im Gesetz von Ministerin Giffey heißt es lediglich, ein „guter“ Fachkraft-Kind-Schlüssel solle erreicht werden. Wie dehnbar der Begriff „gut“ ist, verdeutlicht sich so nicht nur beim Namen des sogenannten „Gute-Kita-Gesetzes“.

Zu guter Letzt der wohl problematischste Punkt: die fehlende Verstetigung, die fehlende verlässliche finanzielle Beteiligung des Bundes, die auch Personalausgaben nachhaltig ermöglichen würde.

An diesem Punkt ist die Haltung der Freien Demokraten klar: Wir brauchen endlich die Reform des Bildungsföderalismus! Wir können nicht für jedes Gesetz, für jedes Programm erneut zwischen Bund und Ländern ringen. Und für mich und meine Fraktion ist klar: Kitas leisten mehr als bloße Betreuung; Bildung beginnt in der Kita! Wir brauchen verlässliche Rahmenbedingungen, die es dem Bund erlauben, strukturell in Bildung zu investieren.

Um den Irrsinn des sogenannten „Gute-Kita-Gesetzes“ nicht zu wiederholen, sind diese Rahmenbedingungen unabdingbar. Investitionen in die Zukunft der Bildung, in die Zukunft unserer Kinder, dürfen nicht vom (fehlenden) Verhandlungsgeschick einer Bundesministerin und den Wahlkämpfen in den Ländern abhängen.

Das ist unverantwortlich, unverständlich und zukunftsvergessen.

Denn weltbeste Bildung ist die beste Chancengleichheit – und zwar für alle!

Text: Matthias Seestern-Pauly

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