G-K-G – ein Gesetz des Stillstands

Am 1. Januar trat das Kita-Qualitäts- und Teilhabeverbesserungsgesetz – vertraulich: „Gute-Kita-Gesetz“ – in Kraft. wamiki fragt: Was kann es? Was bringt es? Niels Espenhorst antwortet.

Verfolgt man seinen Werdegang, scheint es, als sei aus dem „Gute-Kita-Gesetz“ im Verlaufe seines Entstehens ein nicht ganz so gutes Gesetz geworden.

Ja, der Verlauf ist schon tragisch zu nennen. Im Jahr 2017 hatten sich die Länder und der Bund auf Eckpunkte für dieses Gesetz verständigt. Von der Kommune bis zum Bund war weitgehend geklärt, wer welche Aufgaben übernehmen sollte: Der Bund stellt Geld zur Verfügung, und die Länder setzen es dann bedarfsgerecht ein. Diese Eckpunkte wurden auf der Jugend- und Familienminister-Konferenz im Mai 2017 verabschiedet und waren die Grundlage für den Gesetzentwurf, den das Bundesfamilienministerium erarbeitete und der danach in Fachkreisen kursierte. Wir dachten: Na gut, es sind nur 2 Milliarden statt der versprochenen 5 Milliarden jährlich vorgesehen, aber das Vorgehen entspricht dem des von der Jugend- und Familienminister-Konferenz beschlossenen. Im Juni 2018 sollte alles in Sack und Tüten sein.

Das war ein Irrtum, oder?

Absolut. Im Abstand von wenigen Monaten sickerten neue Varianten des Gesetzentwurfs durch. Plötzlich hatten alle möglichen Beteiligten und Unbeteiligten ihre Finger im Spiel und schlugen wie in einem Steinbruch Stücke aus dem Gesetzentwurf, so dass nur noch ein Gerippe übrigblieb. Das war brutal, denn: Allen Experten war im Prinzip klar, was wir brauchen – in Fachkreisen bis hoch zur Ministerin –, um die Qualität bundesweit zu verbessern. Aber da kamen plötzlich Stimmen aus dem Finanzministerium, aus dem Bundeskanzleramt, es kamen die Ministerpräsidenten der Länder, die Landesfinanzminister und sagten: Das wollen wir nicht, dies wollen wir auch nicht, und die Mitbestimmung des Bundes wollen wir erst recht nicht.

Wie kommt es, dass die Elternbeitragsreduzierung nun im Vordergrund steht?

Dass Bundes-Mittel auch für die Elternbeitragsreduzierung eingesetzt werden, war von Anfang an ein Anliegen vor allem der SPD und lag durchaus im Interesse vieler Landesregierungen. Die Aussicht, Eltern und damit potenzielle Wählerinnen und Wähler kurzfristig und spürbar auf Kosten des Bundes finanziell zu entlasten, ist sicher nicht nur für Kämmerer, sondern auch für viele Länderchefs mehr als attraktiv.

Es hat uns dennoch überrascht, dass die Frage der Qualität derart auf der Strecke geblieben ist – zumal ja alle, Bund und Länder, die Eckpunkte vorher gemeinsam erarbeitet hatten. Wir haben bis zuletzt gehofft, dass es spätestens im parlamentarischen Verfahren noch einmal zu substanziellen Verbesserungen kommt. Aber da haben wir uns getäuscht.

Wie die Verbesserungs-Anträge in der Bundestagsdebatte abgewehrt wurden – das war frustrierend: Zack, aus und vorbei.

Ja, da hat sich wirklich kaum einer mit Ruhm bekleckert, auch die Länder nicht. Die Empfehlungen der Ausschüsse des Bundesrates und der Beschluss des Bundesrates am Ende dienten eher dazu, das Gesetz noch weiter zu reduzieren. Alle Beteiligten schienen vergessen zu haben, worauf sie sich zuvor verständigt hatten.

Um welche Inhalte wurde das Gesetz reduziert, was wurde verändert?

Im Wesentlichen sind das drei Inhalte.

Zum einen die Dauerhaftigkeit. Jetzt stehen die Mittel begrenzt zur Verfügung. Das wird in der Praxis dazu führen, dass die Länder sich auf Maßnahmen verständigen, die sie möglichst leicht mit eigenen Mitteln finanzieren können, falls die Bundesregierung das Gesetz in der nächsten Legislaturperiode nicht verlängert. Das heißt: Es wird jetzt keine nennenswerten Neuerungen geben, sondern nur Sachen, die die Länder eh schon geplant haben. Dadurch wird möglicher Fortschritt dramatisch reduziert, denn man geht nur in sehr kleinen Schritten vor.

Das zweite ist die Steuerungsmöglichkeit durch den Bund. Man sah davon ab, ein Sondervermögen zu bilden – wie es ursprünglich geplant war –, und ging dazu über, die Mittel per Umsatzsteuerpunkte an die Länder zu vergeben. Das heißt: Der Bund hat überhaupt keine Möglichkeit, darauf hinzuwirken, wie die Mittel ausgegeben werden. Man versucht zwar, das über Verträge zu regulieren, aber es ist davon auszugehen, dass das, was die Länder darin festhalten, eher schwammig bleiben wird.

Kannst du das bitte genauer erklären? Und: Was kommt letztlich den Kitas zugute?

Die Mittel, die über die Umsatzsteuer verteilt werden, gehen in den Haushalt der Länder ein. Das heißt: Das Land kriegt jedes Jahr vom Bund einen Haufen Geld, und ein winzig kleiner Anteil davon wird künftig das sein, was man den Ländern mit dem Kita-Gesetz neu zugeschlagen hat. Das ist ein Tropfen in den großen Teich. Diesen Tropfen muss man dann aus dem großen Teich wieder herausfischen. Das ist gar nicht so leicht, weil der Haushälter des Landes erst mal seinen Daumen draufhält. Es gibt keinen Anspruch darauf, dass die Mittel wirklich für Qualität in der Praxis ausgegeben werden.

Man hat sogar darüber diskutiert, ob die monetäre Leistung des Bundes an die Länder in den Verträgen zwischen Bund und Ländern überhaupt erwähnt werden darf. Das Finanzielle ist also nicht Gegenstand der Verträge.

Heißt das: Wenn ein Land ein großes Problem mit Löchern in der Straße hat, dann fließt das Geld in die Straßenlöcher?

Das ist möglich. Die Länder können auch Mittel gegenverrechnen. Sie können sagen: Was wir vom Bund bekommen haben, geben wir in den Kita-Bereich und ziehen gleichzeitig eigene Mittel aus diesem Bereich heraus. Das wäre dann ein Null-Summen-Spiel.

Im Prinzip sind allen Möglichkeiten Tür und Tor geöffnet. Hätten wir ein Sondervermögen, gäbe es das nicht. Dann würde der Bund klar mitbestimmen, wofür die Gelder ausgegeben werden. Und bei nicht sachgerechter Verwendung könnte der Bund die Mittel zurückverlangen.

Wahrscheinlich sind Länder, die wenig Umsatzsteuer erwirtschaften, sowieso benachteiligt.

Genau. Da einige Bundesländer eine abnehmende Gesamtbevölkerung haben, nehmen auch die Mittel mittelfristig ab. Ein degressiver Bevölkerungsverlauf führt zu einem degressiven Finanzierungszuwachs. Letztendlich geht es zwar um Veränderungen im kleineren Prozentbereich. Aber trotzdem ist es bitter, dass gerade Länder, die mit einer schwächeren Infrastruktur ausgestattet sind, weniger Mittel bekommen als Länder, in denen die Wirtschaft rotiert.

Der dritte Punkt sind die Elternbeiträge. Die Elternbeitragsfreiheit wurde zusätzlich in das Gesetz aufgenommen. Das führt dazu, dass die Mittel für Qualität effektiv mindestens halbiert werden.

Wie kommt das zustande?

Man kann Geld ja nur einmal ausgeben. Nun will man in der Hälfte der Länder vorrangig die Beitragsfreiheit der Eltern forcieren. Das heißt: Die Mittel des Bundes werden unmittelbar an die Eltern weitergereicht und fehlen damit im System, um die Qualität zu verbessern.

Studien belegen doch, dass es vielen Eltern nicht vorrangig um Beitragsfreiheit geht.

Ja. Vor die Wahl gestellt, ob sie Beitragsfreiheit oder Qualitätsverbesserung wollen, sagen Eltern laut verschiedenster Umfragen, dass sie für die Qualitätsverbesserung sind, was nachvollziehbar ist. Außerdem ist die Befreiung letztendlich ja eine graduelle Befreiung. Auf die Dauer gerechnet, geht es um 30 oder 40 Euro mehr im Monat. Denn wenn ein Beitragsjahr reduziert wird, muss trotzdem noch für drei Jahre bezahlt werden.

Es fragt sich auch, wie groß der volkswirtschaftliche Nutzen und die sozialpolitische Wirkung sind, wenn man relativ viel Geld mit der Gießkanne für die Beitragsfreiheit aller Eltern ausgibt, statt gezielt die zu befreien, die wenig Einkommen haben. Wir haben es ja beim Kindergeld gesehen: Erhöht man es um 10 Euro, kostet das 3,5 Milliarden Euro in der laufenden Legislaturperiode, ist also extrem teuer – und bei den ärmsten Familien kommt dabei noch nicht einmal etwas davon an, da das Kindergeld voll auf Hartz IV angerechnet wird.

Alle wissen, dass es massive Probleme gibt – vom Fachkräftemangel angefangen über den schlechten Fachkraft-Kind-Schlüssel, fehlende Leitungsfreistellung…

… und sehenden Auges gibt man das Geld an die Eltern weiter, weil man sich dadurch – ja, was eigentlich? – erhofft.

Wahrscheinlich Wählerstimmen für die SPD, insonderheit in den neuen Bundesländern.

Es könnte auch fehlende Fantasie sein. Wenn man Elternbeiträge reduziert, muss man keine komplizierten Maßnahmen ergreifen, die zielgerichtet sein sollen. Man muss sich nicht damit beschäftigen, was eigentlich notwendig wäre. Man kann sagen: Ach, geben wir’s den Eltern, das ist schön einfach.

Das Kita-Qualitäts- undTeilhabeverbesserungsgesetz = KiQuTG

Die zehn Handlungsfelder

1. Bedarfsgerechtes Angebot

2. Guter Betreuungsschlüssel

3. Qualifizierte Fachkräfte

4. Starke Kita-Leitung

5. Kindgerechte Räume

6. Gesundes Aufwachsen

7. Sprachliche Bildung

8. Starke Kindertagespflege

9. Netzwerke für mehr Qualität

10. Vielfältige pädagogische Arbeit

Wem nutzt es, das Gesetz so abzufassen, dass etwas völlig Anderes herauskommt?

Mir scheint, es steckt ein grundsätzliches Problem des politischen Systems dahinter. Ob Parteienproporz, anstehende Wahlkämpfe oder knappe Kassen – oft scheint es vor allem darum zu gehen, niemandem auf die Füße zu treten. Parteien wollen den eigenen Ministerpräsidenten nicht auf die Füße treten. Auf Landesebene geht es weiter: Die Ministerpräsident*innen wollen den Bürgermeister*innen nicht auf die Füße treten. Und am Ende kommt ein Gesetz heraus, das möglicherweise den Interessen der Haushaltsplaner nützt, aber sicher nicht den Kindern in unseren Kitas.

Wenn niemand dem anderen wehtun will, gibt es keine Veränderung.

Wir brauchen aber Veränderungen. Und diese Veränderungen müssten dazu führen, dass es knirscht und dass man Probleme löst. Traut sich niemand, das anzupacken, was auch mal wehtun kann, haben wir Stillstand. Und das Kita-Gesetz ist ein Gesetz des Stillstands…

… das die alten Verhältnisse sichern soll?

Genau. Das ist auch ein Problem der fehlenden Steuerung. Die Kommunen sind diejenigen, die die Kita-Plätze vorhalten müssen. Sie werden aber in der Regel den Teufel tun und irgendwas verändern, denn dann müssten sie es auch bezahlen. Und wenn auf Landesebene Vorgaben zur Qualität gemacht werden sollen, stehen die Kommunen vor der Tür und sagen: Das muss das Land bezahlen. In einem System, in dem alle finanzierungsbeteiligt sind, kann man immer mit dem Finger auf andere zeigen.

Irgendjemand muss Verantwortung übernehmen und sagen: Wir finanzieren bessere Qualität. Idealerweise führt das dazu, dass sich andere auch beteiligen.

Gibt es trotzdem etwas Positives am Kita-Gesetz?

Große Teile der Begründung des Gesetzes sind gleich geblieben, während man die Paragrafen verändert hat. Etliche Mechanismen, die kleinteilig vorschreiben, was zu tun ist und was evaluiert werden soll, wurden ebenfalls belassen. Deshalb vermute ich, dass viele Abgeordnete gar nicht wussten, was sie beschlossen haben, denn es ist sehr anspruchsvoll und voraussetzungsreich. Das ist das Positive.

Neulich traf ich auf einer Veranstaltung einen Abteilungsleiter aus dem Brandenburger Familienministerium und fragte ihn, wie viele Mitarbeitende in dem Ministerium für den Kita-Bereich zuständig sind. Es ist eine einstellige Zahl. Die Anzahl der für die Schulen Zuständigen ist dreistellig. Fachkräfte in der Kita gibt es aber mittlerweile genau so viele wie in der Schule. Ich finde: Es kann nicht sein, dass wir im frühkindlichen Bildungsbereich fast 700000 pädagogische Fachkräfte plus über 100000 sonstige Mitarbeitende haben, für die nur eine Handvoll Leute auf Landesebene tätig ist. Wir brauchen dringend einen Ausbau dieser Infrastruktur auf kommunaler, Landes- und Bundesebene.

Was hat diese Diskrepanz mit dem Kita-Gesetz zu tun?

Das Gute am Kita-Gesetz ist: Es macht detaillierte Vorgaben dafür, wie ein Land vorzugehen hat. Die Verantwortlichen können nicht sagen: Wir machen Elternbeitragsbefreiung. Das Gesetz sieht nämlich vor, dass in allen zehn Handlungsfeldern eine Analyse vorgenommen wird, die wissenschaftlichen Standards genügt und die Beteiligung von Eltern, Trägern, Gewerkschaften und Kommunen vorsieht. Ausgehend von der Analyse, müssen Maßnahmen, Ziele und Handlungsfelder festgelegt werden. Das heißt: Man muss erst die Analyse fertigstellen, sie veröffentlichen, und dann kann man prüfen, wo eigentlich Bedarfe bestehen. Dabei sind die Handlungsfelder 1 bis 4 vorrangig zu berücksichtigen. Das kann ein Land nicht einfach übergehen. Die Verantwortlichen müssen konkrete Handlungs- und Finanzierungskonzepte vorweisen, sich also überlegen: Wie sieht mein Zeitplan aus? Wie sieht mein Finanzplan aus? Wie sieht meine Zielplanung aus? Das muss für vier Jahre determiniert werden, denn die Handlungs- und Finanzierungskonzepte sind Teil der Verträge.

Wie stehen die Chancen, dass das passiert?

Ich gehe davon aus, dass kaum ein Land das so machen wird. Aber unsere Chance ist, trotzdem darauf zu drängen, dass möglichst viel davon umgesetzt wird.

Wenn die Diskrepanz zwischen der Anzahl der für den Kita- und Schulbereich Zuständigen behoben würde…

… könnten die Mitarbeitenden in jedem Fall sinnvoll beschäftigt werden.

Ich glaube, wir brauchen mehr Infrastruktur. Es geht nicht darum, einen großen Bürokratiekopf aufzubauen. Wir sind gegenwärtig minimalistisch aufgestellt! Die Fachkräftezahl ist ja in den letzten zehn Jahren explodiert, aber der Überbau ist nicht mitgewachsen.

Hoffnung auf den Überbau?

Na ja, die Hoffnung stirbt zwar zuletzt, doch irgendwann stirbt sie.

Das Problem ist, dass wir relativ spät dran sind. Aber wir haben jetzt etwas, auf dem wir aufbauen können, und müssen die Probleme ans Tageslicht holen. Wir müssen uns dazu bekennen, dass die Dinge nicht so laufen, wie sie laufen sollen, und das nicht an abstrakten Zahlen festmachen, sondern an Geschichten, die tagtäglich passieren. Ich glaube, da haben wir was aufzuholen. Wir müssen Zeugnis ablegen – und zwar in einem Sinne, dass wahrnehmbar wird, worum es eigentlich geht. Nämlich nicht darum, dass der Fachkraft-Kind-Schlüssel um 0,1 Prozent erhöht wird oder dass wir eine Leitungsstunde pro Woche kriegen, sondern darum, dass wir die Ausgangslage analysieren. Das ist mehr als Zahlen. Das heißt nämlich: Wie geht es den Kindern? Wie geht es den Fachkräften? Wie geht es den Eltern? Ob das im Zuge der Veränderungen durch das Kita-Gesetz gelingt, wer weiß?

Ich meine, dass wir die Probleme ans Licht holen müssen, um sie diskussionsfähig zu machen, ohne pessimistisch zu werden. Wir müssen differenzieren. Deswegen ist mein Motto: Mehr Glück, weniger Zufriedenheit. Ich glaube, Kitas sind ein Ort des Glücks. Oder sollten es zumindest sein. Eltern, Fachkräfte und insbesondere Kinder sollten dort glücklich sein können. Das heißt nicht, dass alle zufrieden sein sollen. Es gibt immer etwas zu verändern oder zu verbessern.

Ein Ende des Weges ist nicht in Sicht – wir bewegen uns in einem hochdynamisierten Feld, in dem ständig neue Anforderungen, Probleme und unterschiedliche Konstellationen auf uns zukommen, was ständiges Steuern erforderlich macht. Trotzdem können wir die Situation wertschätzen und uns an ihr erfreuen.

Das fällt vielen Menschen sicherlich nicht leicht.

Ja, das ist sehr anspruchsvoll. Aber es ist das, was sinnvoll wäre.

Viele verwechseln Glück und Zufriedenheit oder setzen es gleich. Trennt man das voneinander, kann man in der Praxis Dinge in Bewegung bringen, ohne unglücklich zu sein.

Interview: Erika Berthold, Lena Grüber

Niels Espenhorst ist Referent im Bereich Kindertageseinrichtungen/Tagespflege beim Paritätischen Gesamtverband in Berlin.

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Foto: PolaRocket, photocase